La política exterior de Chile ha sido definida como una política de Estado. Esto significa que ella intenta reflejar un consenso básico de la sociedad respecto de cómo lograr una proyección internacional que cautele el interés nacional y que asegure una presencia activa e influyente de Chile, constructiva y pacífica, en todas las instancias bi o multilaterales en que se pueda hacer una contribución.
El objetivo prioritario de la política exterior de Chile, compartido por todos los sectores de la vida nacional, es América Latina y el Caribe, que constituye nuestro espacio geoeconómico y geopolítico esencial. Es desde aquí que Chile se proyecta al resto del mundo, y ello supone generar una relación cercana, constructiva y de activa cooperación con otros países de la región, particularmente con los vecinos.
Un dato esencial es que Chile es hoy una de las naciones más globalizadas en la región. Ello le exige a la política exterior desplegar constantemente las antenas, para entender oportunamente los vertiginosos cambios que surgen en el nivel planetario, anticiparse a su ocurrencia y proyectar cómo ellos afectaránla posición relativa de Chile en el escenario mundial.
Otro ángulo de esa misma preocupación se refiere a la necesidad del país de conectar más su política internacional con la estrategia de desarrollo nacional, de manera de facilitar el proceso de crecimiento y de ampliación de oportunidades para sus ciudadanos. De hecho, Chile se encuentra en un punto en el cual, si se toman las decisiones adecuadas, puede transitar fluidamente desde el Segundo al Primer Mundo.
El crecimiento económico y las profundas transformaciones sociales de las dos últimas décadas -que han permitido reducir en dos tercios la pobreza existente a fines de la década de 1980-, nos han situado en una posición expectante. El ingreso por habitante se ha cuadruplicado en los últimos 20 años, alcanzando hoy los US$ 15 mil per cápita,1 y el Fondo Monetario Internacional (FMI) afirma que, si hacemos las cosas bien, superaremos los US$ 20 mil per cápita ya en 2013. A esto es posible agregar que, de seguir este rumbo auspicioso, habremos pasado el umbral al pleno desarrollo antes del año 2020.
Nos encontramos, entonces, a mitad de camino hacia ser un país desarrollado. Estamos en una condición similar a la que ya vivió un conjunto de naciones que logró emerger desde una situación de nivel de ingreso medio y desarrollo moderado para constituir experiencias exitosas de progreso y de inserción mundial.
Las preguntas relevantes, en esta perspectiva, son dos. La primera es qué podemos aprender del proceso de desarrollo de países afines a Chile; esto es, de tamaño mediano o pequeño, situados en la periferia de los centros de poder económico y de los principales mercados, y que han logrado convertirse en países desarrollados y economías exitosas en un plazo de 20 ó 25 años. También podemos aprender de ellos cómo desarrollaron una política exterior funcional a ese objetivo. Y, en segundo lugar, a partir de ese análisis comparado, qué acciones de política exterior deben implementarse para lograr similar resultado en el caso de Chile.
La primera tarea -la de los estudios comparados de desarrollo e inserción internacional- es propia de la Dirección de Planificación de una Cancillería del siglo XXI. La segunda, la de acciones concretas a tomar en la política exterior, a partir de las lecciones que deja la experiencia comparada de los países afines («like-minded countries»), corresponde al conjunto del Ministerio de Relaciones Exteriores, en colaboración con otros organismos públicos o ministerios sectoriales e, incluso, en concordancia con actores del sector privado.
Con este antecedente, la Dirección de Planificación del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile concretó un proyecto de estudio de la experiencia contemporánea de ocho países afines exitosos: Australia, Nueva Zelandia, Corea del Sur, Finlandia, Irlanda, Noruega, España y Portugal. La iniciativa fue administrada por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), institución que contrató a expertos internacionales especialistas en dichos países, que trabajaron para hacer pertinentes a la realidad de naciones como Chile las experiencias, aciertos y lecciones de fracasos que les han permitido ser hoy plenamente desarrollados.
Estos estudios comparados son los que se comparten en estas páginas, organizados en tres bloques. En el primero se sintetiza una serie de determinantes del crecimiento de los países; se incluye una definición de países afines, una explicación de los criterios para seleccionarlos y su pertinencia en relación con la próxima etapa de desarrollo de Chile. Se considera, además, un capítulo acerca de los temas comunes que surgen del análisis comparado y de su pertinencia para nuestro país. Un tercer estudio se refiere a características de la política exterior de esos países, con el objetivo de enfrentar con éxito su proceso de globalización.
El segundo bloque incorpora el análisis detallado de los procesos de transformación de cada uno de los países afines señalados, durante las últimas dos o tres décadas.
El tercer bloque compara áreas de políticas públicas específicas que jugaron un papel clave en el éxito del proceso de globalización y proyección hacia el mundo de esos países. Esto incluye desde políticas de integración a los mercados globales, de innovación y de educación, hasta políticas laborales y sociales, así como el marco macroeconómico en que estos avances se hicieron posibles.
El propósito de estos estudios ha sido instalar una discusión en el país y en el resto de la región, respecto de qué podemos aprender de esas experiencias, y qué acciones concretas deberían ya emprenderse para avanzar más rápidamente hacia el pleno desarrollo.
De hecho, el proceso de elaboración y discusión de este estudio de casos nacionales sirvió como elemento catalizador para poner en marcha innovadoras iniciativas que ahora ya forman parte de la política exterior de Chile.
Entre muchos otros elementos, los procesos de transformación de los países afines mencionados siempre incluyen un conjunto de acciones para impulsar una sociedad y una economía del conocimiento avanzadas. Todos ellos dieron prioridad a la formación de capital humano de calidad, y se propusieron acelerar la transferencia de conocimiento desde el resto del mundo, y desde sus mejores centros de investigación y estudio, hacia sus empresas y regiones. Al mismo tiempo, intentaron mejorar aceleradamente la calidad de la educación, el conocimiento de idiomas y buscaron la excelencia en la profesión docente.
Estos temas han estado presentes durante toda la gestión de la Presidenta Michelle Bachelet. Constituyeron un aspecto relevante de su programa de gobierno, abarcando menciones explícitas a la relevancia de los países afines (like minded countries) como fuentes de aprendizaje para acelerar la transición al pleno desarrollo. De hecho, si se examinan las visitas oficiales de la Presidenta Bachelet al exterior, se constatará la primerísima prioridad por la región latinoamericana y, en segundo lugar, la relevancia que la Presidenta ha dado al hecho de visitar la mayor parte de los países incluidos en este estudio, con excepciones por problemas de agenda. Con todos esos países se han firmado amplios acuerdos de cooperación en los más variados planos.
Como Cancillería, hemos puesto en marcha, con la colaboración activa de nuestras embajadas, una red de convenios con los centros de excelencia en el conocimiento científico-tecnológico en los países afines. Estos acuerdos incluyen áreas prioritarias para el desarrollo de Chile, tales como agroalimentos, energías no convencionales, minería, forestal y turismo, medio ambiente, descentralización y regionalización. Estos convenios se implementan y refuerzan mediante el innovador Fondo de Capital Humano «Bicentenario» (Fondo Bicentenario), de US$ 6 mil millones, anunciado por la Presidenta Bachelet en mayo de 2008.
La Cancillería ha tomado el desafío de implementar estas iniciativas a través del Servicio Exterior, como una de sus tareas prioritarias. Hoy podemos mostrar amplios y ambiciosos acuerdos con gobiernos, estados o regiones que han sido seleccionados de acuerdo a dos criterios: su afinidad con nuestro proceso de desarrollo (aunque encontrándose ellos en una fase mucho más avanzada) y la excelencia de sus instituciones generadoras de conocimiento aplicado, relevantes para construir una economía e instituciones para el siglo XXI en países globalizados como Chile. Es así como ya hemos puesto en marcha esa red internacional a través de acuerdos con Australia y Nueva Zelandia, con Canadá y Estados Unidos -especial énfasis en California-, y con Reino Unido.
En una próxima fase, con países como Singapur, además de profundizar los existentes con España, Francia y Alemania. Todos estos acuerdos incluyen consorcios de universidades y convenios con los mejores centros de investigación de esos países, además de un ambicioso programa de becas para chilenos, financiadas íntegramente con el Fondo Bicentenario. Cabe hacer notar que las numerosas discusiones que el proyecto generó a medida que este se desarrollaba, nos estimularon a acelerar las iniciativas prácticas y concretas descritas, y que constituían además parte del programa de gobierno de la Presidenta Bachelet y de su política exterior.
Lo que pudo ser un conjunto de estudios más bien académicos, se ha ido convirtiendo, en los hechos, en un detonante de acciones de política exterior que llevan a la práctica algunas de las conclusiones más relevantes de dichos estudios: acelerar la transición de Chile hacia una sociedad del conocimiento. Sin este componente, ni el desarrollo de Chile en la nueva fase ni la proyección hacia el exterior tendrán la envergadura necesaria para pasar el umbral hacia un país maduro, con una democracia fortalecida y con oportunidades abiertas para sus ciudadanos. Nuestra convicción es que la política exterior debe convertirse en un instrumento que facilite el logro de esos objetivos. Esta publicación pretende ser un elemento motivante que acelere un movimiento en esa dirección.
Este libro es el resultado de un proyecto de investigación impulsado por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile, con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo, cuyo título fue «Aprendizaje de las mejores prácticas internacionales para el desarrollo». Por cierto, como todo trabajo de investigación, sus conclusiones no necesariamente deben coincidir con los puntos de vista de la institución que lo ha encargado y, por lo mismo, no representan una posición de la Cancillería.
El proyecto estuvo a cargo de un comité que formamos con Edgardo Boeninger, Ángel Flisfisch, Roberto Matus y Cristóbal Aninat, quien fue el coordinador académico del trabajo. Cristóbal Aninat coordinó el trabajo con el BID y con la Dirección de Planificación de la Cancillería, responsable institucionalmente de la ejecución de la iniciativa. Asimismo, supervigiló que los artículos de los expertos se enmarcaran en los términos de referencia requeridos. Además, estuvo al frente de un equipo con el que elaboró los informes de análisis comparado de las políticas económicas y sistemas políticos de los casos de estudio. En esta tarea, Cristóbal Aninat contó con la colaboración de Sofía Donoso, Pablo Egaña, Pilar Giannini, Silvia Navarrete, Rodrigo Núñes, Anice Saud y Fernando Sossdorf. Especiales agradecimientos a Uqbar Editores, que concretó la iniciativa en estas páginas; a Isabel Buzeta, que realizó la coordinación editorial; y a Jorge Carrasco, Ricardo Bosnic, Lorena Palomo, Fernando Sossdorf y Roberto Matus, quienes contribuyeron con el trabajo de edición.
(1) Estimación del Fondo Monetario Internacional para 2009.
Alejandro Foxley R.
Ministro de Relaciones Exteriores de Chile
Santiago de Chile, enero de 2009